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李晟:地方官员中“晋升锦标赛”是否真实存在?(3)

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  为了更谨慎的检验这一结论,还需要注意到这样一点:在主要领导的分工中,政府领导比起党委领导承担着更多的经济工作职责,因而或许有必要将省(市)长和书记区分加以考察。而如果存在着以GDP增长率为指标的晋升锦标赛,那么由本省省长晋升为书记的例子,最能够体现在锦标赛中获得胜利。因此,在209任省(市)长中,本地晋升为书记的73人被挑选出来,进行进一步的分析。

  对这一方面的数据,仍然继续采用对于整体的关注,这并不是简单的为了减少统计个人任职期间经济绩效的工作量,而是基于和上面的分析一致的方法论。在本地晋升为书记的73名省市长中,其中就有34人担任省(市)长之前的上一个职务并不在该省市,占到46.58%。对这34人的任职时间进行统计分析的结果如下:

  变量 平均值 标准误 标准差 方差 最小值 中位数 最大值 极差

  任职时间 2.979 0.290 1.694 2.869 0.250 2.665 8.580 8.330

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  从上面的这个分析结果看来,从外地调任之后任职时间的均值2.979年、中位数2.665年这两个数据,显示出这些由省(市)长晋升为本地书记的干部,在本省(市)的任职时间整体来说是比较短暂的,在这个时间内,对于一个省级区域的经济增长而言,要想获得比前任明显改观的数据是很困难的,即使是大规模的基础设施投资这样的“政绩工程”,效果也很难充分显现出来。很有可能调来第一年的GDP数据还是前任留下的基础,而第三年的统计结果还没有出来就已经获得晋升,只有中间一年可以算作是自己的政绩体现。而达到8.330的极差和1.694的标准差,也说明相互之间的任期差别较大,缺乏可以统一比较的尺度。在这种情况下,只强调个体间的数据分析,可能是刻舟求剑。而对整体概率数据的分析,则能更好的处理“前人栽树后人乘凉”这样的问题,从总体上把握地方竞争。因此,接下来仍然对整体数据进行考察,看看经济增长速度和行政领导在本地获得晋升的概率之间的关系。

  对这一表格中的数据进行分析的结果是:增长速度和本地行政首长晋升概率的Pearson相关系数=-0.192,P 值=0.36,散点图如下:

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  这向我们展示的,仍然是和上面相似的结论:对于省一级行政区而言,从总体上看,地方的GDP增长速度以及相对表现,对于更侧重于经济工作的行政首长在该地区获得晋升的概率,表现出较弱的负相关性。

  三、晋升锦标赛的弱化和断裂:规范层面的解释

  通过上面的数据分析,可以得出这样的结论:基于对省级行政区党政首长的职务变动整体情况的考察,无法发现在省级层面存在着以GDP增长速度为考核指标的“晋升锦标赛”。这样的结论似乎有悖于此前很长一段时间各类官方或是市场化的公共媒体为我们塑造的想象。

  为什么来自于数据的分析无法支持晋升锦标赛的理论,进一步的分析将立足于相应的制度规范展开。首先是多级阶梯的影响,某一官员的晋升很难确定是其在任期中创造了本省市更好的经济发展表现的结果,更有可能来自于多个任职阶梯的积累。这就引入了一个重要的问题,那就是“干部交流”。“干部交流可以在地区之间,部门之间,地方与部门之间,党政机关与国有企业事业单位、人民团体、群众团体之间进行。”[《党政领导干部交流工作规定》,第12条]在地方政府间展开竞争时,“地方”是一个稳定不变的区域,除非中央决定对行政区划进行重大调整(例如海南从广东分出建省、重庆从四川分出建市)。但从一个地方的党政主要领导的角度来看,由于有多渠道的交流,同时又没有严格的任期限制,他与某个地区之间的关联其实并非稳定的,他很少会将自己的晋升与在某一地区任职期间的工作绩效明确联系起来。而正是因为这一点,上面的数据选择用省一级的整体比较而不是官员个体之间的比较是有意义的,不会对于分析造成太大的干扰。各个地方作为稳定的整体,相互之间的竞争是存在的,但是这种竞争并不能称之为晋升锦标赛。

  其次,当代中国的干部选拔任用体制,并不能对晋升锦标赛这种模式形成支持。《党政领导干部选拔任用工作条例》对于领导干部的提拔作出了非常细致的规定:“提任县(处)级领导职务的,应当具有五年以上工龄和两年以上基层工作经历。提任县(处)级以上领导职务的,一般应当具有在下一级两个以上职位任职的经历。提任县(处)级以上领导职务,由副职提任正职的,应当在副职岗位工作两年以上,由下级正职提任上级副职的,应当在下级正职岗位工作三年以上。”[ 《党政领导干部选拔任用工作条例》,第8条]而这些规定,和“新提拔担任县(市、区、旗)以上地方党委、政府领导成员的,应当有计划地易地交流任职”[ 《党政领导干部交流工作规定》,第5条]的要求联系在一起,使得绝大多数地方领导都是在各个地区之间的交流过程中逐级晋升的,这是一个高度连续性的过程,在某个地区的任期存在着很大不确定性,工作侧重点也不一样,很难割裂出某个阶段加以观察。而受制于经济发展的客观规律,在并不确定自己的任期的情况下,地方官员如果只是抱着“唯GDP论英雄”的思想去追求经济方面的政绩,其实很难保证获得明显的效果。而如果要长期任职于某一地区来获得政绩的话,就很有可能在某一层级职务停留太久。考虑到“党政领导干部应当逐级提拔……不得在任职年限上连续破格。不得越两级提拔。”[ 《党政领导干部选拔任用工作条例》,第9条]再加之多个同级职务的多岗位历练的需要,长期任职某一地区获得突出政绩显然并不有利于官员的晋升。因此,晋升锦标赛的理论模型,对于实践中的官员行为缺乏足够的解释力。

  而且,锦标赛模式的观察,还忽略了一个重要的因素。作为某一专业系统的“条条”与作为某一行政区域的“块块”之间的关系是中国的中央与地方关系当中的一个重要形态,地方官员的晋升并非仅仅从“块块”逐级晋升,而是很有可能是在“条条”与“块块”之间往返流转。[ 关于“条块关系”,现有的研究并未充分展开,具有启发性的相关讨论,参见刘忠:“条条与块块关系下的法院院长产生”,《环球法律评论》2012年第1期。虽然该文只讨论法院院长的产生问题,但对于地方党政领导而言,也具有同样的参考意义。]而纳入“条条”这一因素的话,其相比较于“块块”的经济方面的表现就更难以测度了。一名地方官员获得的晋升,不仅可能不是在某一省市任期内的经济绩效的结果,也有可能不是此前在某个“块块”的锦标赛结果,而是来自于其在某一“条条”工作期间的表现,这个“条条”领域的表现甚至完全无法用经济来衡量。

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