10月20日,澳门廉政公署公布了《关于市政条例及市政规章的调查报告》。报告中,廉政公署建议民政总署尽快对《市政街市条例》作出全面修订,完善街市管理的法律制度。
按照《澳门特别行政区廉政公署组织法》的规定,廉政公署的职责包括反贪及行政申诉两个方面。法律同时还规定,所有自然人、公法人及私法人在其权利及正当利益受保障的情况下,有义务与公署合作,其中公共部门更负有与公署合作的特别义务。近年公署在处理涉及民政总署的行政申诉个案时发现,不少投诉与现行的市政条例及市政规章有关,当中不仅涉及到市政条例及市政规章的理解、适用问题,也涉及到相关规范不合时宜、与社会现实脱节的问题。
今年以来,廉政公署对市政条例及市政规章进行了研究,特别对与公民日常生活密切相关的《澳门市政街市条例》作了跟进和调查。调查发现,《澳门市政街市条例》中有相当数量的规范已经不合时宜,甚至存在与现实状况相违背的规范和内容。
例如,《市政街市条例》第二条规定“市立街市由黎明至日暮为开放时间”,即街市只能在黎明到日暮这段时间才开放,其他时间都应关闭,在此条例制定之初提出这项规定的目的是为了便于治理及公民的安全考虑,然而,随着社会经济的高速发展、人民生活水平的提高,这样的规定显然与现代生活不合。
再如,第四条规定“凡星期日及休假日,当值的街市稽查员应派人于上午八时升旗,日落时降旗”。即星期天当值的街市稽查人员还要在上午八点升国旗,并且于日落时分降国旗,对于这样的规定,与当代人的生活脱节,再实施已毫无意义。《市政街市条例》中还规范了“贩卖小鱼的摊位”,第二十四条规定“贩卖小鱼的摊位,无论是有专门编号租用还是临时散租者,概不得出售切开的鱼类及重量超过四两者＂,在现代的街市中已经没有专门出售小鱼的摊位,这种规定与现实脱节,无法起到规范街市运作的法律效果。《市政街市条例》第十八条规定,“街市内的营业用具,如箩、桶、砧板、架格及其他物件,凡发售同类货物者,其形状以越相同越佳；如果用油漆上色,应涂同一种颜色”。第五十二条规定,违反第十八条规定的初犯者罚款3元。此条规定要求在街市内部销售货物的形状、颜色等方面要求相似甚至是相同,若有违此规定,当事者将会受到罚款处罚。但随着时代的变迁,各种生活用具日新月异,形状颜色等方面更是多姿多彩,此类要求显然站不住脚,这些规定已经明显不合时宜,而民政总署也不会因摊位经营者所使用的器具颜色不同而处以罚款。以上规定明显不合时宜,而在现实中作为规定执行者的民政总署也已经放弃不用,可谓“名存实亡”。
廉政公署指出,这种因规范与现实脱节而导致的有法不依、违法不罚的现象,会令负有监管职责的民政总署处于十分尴尬的境地。深入分析《市政街市条例》,其更为严重的问题是所规范的内容过于简单、空泛,而且缺乏有效的稽查和处罚制度。作为民政总署管理街市最为重要的规章制度及法律依据,《市政街市条例》不仅存在明显的漏洞,而且难以起到规范街市经营运作的效果。
廉政公署提出,现代街市管理的一个重要方面应该是有关街市环境卫生及食品安全。但是现有《市政街市条例》在这方面的规范不多,不仅涉及的范围有限,而且大部分的内容比较粗疏,例如第九条规定“笼内的鸟粪,每天须清除一次,进行时应避免臭气扬溢”；这种规定显得空洞,泛泛而谈,没有什么约束力。
此外,《市政街市条例》中虽然有针对违反规章的行为订定额罚款作为处罚,但由于罚款的金额是按1960年时的经济水平而订定,所以绝大部分的罚款额定于3至5澳门币不等,罚款额为10至20澳门币的情况已属少数。例如按照第五十条和相关罚款表的规定,“如有人在摊位内外沐浴,可惩罚3澳门币。”虽然《市政街市条例》中所规定的罚款,有部分内容可以适用1973年修改的《市政条例法典》及2004年颁布的《公共地方总规章》所规定的罚款项目,但是其绝大部分的处罚仍然适用当初的规定。可以看出,这种违者罚款3澳门币的规定,不具有任何阻吓作用,但是所涉及的行政成本将会是罚款金额的几十倍甚至上百倍。
综合考虑,廉政公署建议修订新的《澳门市政街市条例》。廉政公署指出《澳门市政街市条例》的部分条文已经明显不合时宜或被废弃不用,所规范的内容过于简单、空泛,而且缺乏有效的稽查和处罚制度,难以起到规范街市经营运作的效果,建议民政总署应对该条例作出全面的修订,并且强调现代街市管理的一个重要方面应该是有关街市环境卫生及食品安全,在修订新的法规时多考虑这方面的内容。同时,要求行政当局在检讨修订法律时必须有所规划和铺排,应该按照“轻重缓急”的原则有序展开工作,不能一蹴而就。
《澳门市政街市条例》于1960年制定,澳门市政厅远在1989年,虽然对《澳门市政街市条例》作过两次修订,一次是对占用街市走廊或其他公共地方的行为定性为违法行为,并将违反相关规定的罚款定为澳门币100元；另一次是禁止将街市摊位全部或部分转租。然而对于现代高速发展的澳门来说,这部《澳门市政街市条例》内容依旧残缺不全、处罚制度不具约束力,用这样一部内容残缺不全、处罚制度形同虚设的“街市条例”去管理现在的街市,当中存在的监管及执法困难可想而知。
(记者 汪闽燕 本报实习生 徐燕子）
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