4月12日，中共中央政治局委员、新疆维吾尔自治区党委书记张春贤(中)宣布吐鲁番地区撤地设市。国务院日前批复同意撤销吐鲁番地区，设地级吐鲁番市，下辖高昌区，托克逊县和鄯善县，是继乌鲁木齐市、克拉玛依市后新疆设立的第三个地级市。
新时社网政经观察员 肖松鹤
最近一段时间，“撤地设市”出现了一个小高潮。先是4月初国务院批复同意撤销西藏林芝地区和林芝县，设立地级林芝市。接着4月12日，吐鲁番地区撤地设市宣布大会召开，张春贤率自治区党委、人大、政府、政协、新疆军区、生产建设兵团领导参加。吐鲁番也成为新疆第一个撤销地区建制设立的地级市。为一个行政区划的重大变动专门开大会，在以往“撤地设市”的历史上相当罕见。
如果算上去年到目前西藏日喀则、昌都撤地设市，新疆双河、霍尔果斯、可克达拉，云南香格里拉设市或撤县设市，一年之内，边疆省区的设市区划调整俨然进入一轮调整周期。这种趋势，预示着“地区”等既定的行政区划在逐渐走进历史。
“地区”简史
到过边疆省区旅游的人们，可能对“行政公署”这个名称不陌生。例如，喀什地区行政公署在县级喀什市，原林芝地区行政公署在八一镇，黑龙江大兴安岭地区行政公署在加格达奇，但后者却在内蒙古自治区境内。
名称的特殊性，决定“地区”这一行政区划的特殊性。历史上看，“地区”始设于国民党政府时期，中华人民共和国成立后沿用。文革期间1970年由“专区”改为“地区”。因为行政公署只是作为省、自治区政府的派出机构，所以地区并没有地方实际的行政机构设置(四套班子与公检法等)，所以是个虚化的、介于省和县之间的准行政区。在1983年之前，无论内地还是边疆区，“地区”都是地级行政区主要形式。
1983年，中国开始地级行政区改革。从这一年开始，我们今天熟悉的地级市概念大规模出现。经过30多年几轮大规模改革后，到2014年6月，地区从170个减到14个，其中新疆7个、西藏6，黑龙江1个。经过本轮撤地设市小高潮后，目前仅剩10个。
城镇化发展与边疆治理
可以看出，目前剩下的地区均位于胡焕庸线(黑河-腾冲线)以西北，地广人稀，环境承载力低，导致城镇发育程度、经济规模都很小。
根据规模，一个居民点常住人口超过5万人，就可考虑设市。内地在过去30多年的城镇化过程中，各地人口、经济与财政收入都在急速膨胀，县改市一度成为潮流，现在许多县下辖的镇，也开始考虑市制改革，以为自己正名。
中央的政策优惠、发达省份的对口支援、以及自己的内生增长，边疆省区的经济和人口规模也在壮大。例如西藏这次撤销的日喀则、昌都和林芝三个地区。三地分别占到除拉萨外西藏人口的62%，地方生产总值的68%。三地中心市辖区桑珠孜区、卡若区和巴宜区人口均超过5万。从经济规模、人口聚集程度来看，均已达到撤地设市的水平。
另一方面，撤地设市也是为了推动地区发展，优化治理能力。以这次吐鲁番设市为例，新疆媒体从多方面解读：首先，吐鲁番将告别“地区”区划下上传下达“二传手”的尴尬局面，“一把手”的在地职能更明确。市管县调控能力和手段将增强，进一步简化审批程序，提高审批效率，最大限度调动资源实现发展;其次，地方立法权的自主性和创新性将加强，可进一步促进吐鲁番民主法治进程，尤其是针对目前新疆基层的治安状况，地方立法权的强化能完善基层治理，稳定边疆地区的安全局势;第三，撤地设市能更好地利用地方财政，更多政策资金将加快向区域中心城市建设倾斜，完善城市功能、优化发展空间，切实改善民生。
从以上几条来看，与内地1980年代以来城市改革的思路相同，边疆地区的撤地设市也是围绕目前新一轮城镇化的思路展开。同时，政府机构改革和职能转变将贯穿于撤地设市全过程，如简政放权、三公经费控制、优化行政资源配置，以打造廉洁高效的政府。
服务“一带一路”战略
日前，“一带一路”愿景与行动文件公布，新疆、西藏、黑龙江三个仍有设地区的省份在文件中均不同程度被点到。媒体认为，作为“丝路核心区”重镇，吐鲁番撤区设市，将加快乌鲁木齐一小时都市圈进程，助力丝绸之路经济带核心区建设。新疆主席雪克来提·扎克尔在设市大会上也指出，吐鲁番设市是把握“一带一路”战略机遇，推动新疆区域经济发展的迫切需要。
这轮撤地设市的小高潮能持续多久，目前仍待观察。但从网上舆论和目前“一带一路”的推进来看，年内新的地级市涌现有很大可能。
在新疆，喀什、哈密撤区设市的呼声最高。在成为丝路经济带沿线重镇后，这两地设市似乎已经板上钉钉。剩下还有和田、阿克苏、塔城、阿勒泰。和田地区因为面积较大，设市基础不成熟。而塔城与阿勒泰地区同属伊犁哈萨克自治州，后者又是中国唯一的副省级自治州，而且除辖这两个地级行政区外，还有11个县级行政区。因此，在这里撤区设市受制于这一特殊行政架构的情况下，伊犁主要进行的是撤县设市或新设县级市，如开头提到的双河、霍尔果斯、可克达拉，以及2012年底成立的阿拉山口市。这些城市是丝路经济带通往中亚的必经之地，为了提升边疆口岸的贸易往来，行政级别也顺势抬升。未来，伊犁州或继续推进这类行政改革。
西藏除已经完成设市的三地之外，阿里、那曲因为过于地广人稀也不满足设市条件。目前来看，山南地区撤地改市的可能性最高。首先，与日喀则市一样，山南地区是向南的边境地区，是通项南亚次大陆，对接海上丝路的战略要地;其次，人口、人口密度、经济总量与中心城镇规模均达到设市的水平。在去年9月，山南地委、行署就启动了“撤区设市”的工作，并建议山南撤区设市后更名为“雅砻市”。但问题在于，与山南地区接壤的不丹尚未建立正式外交关系，而且与林芝一样，还面临藏南领土的争端。这将长期是西藏对接海上丝路的重大隐患。
今年是新疆自治区成立60年，西藏自治区成立50周年。从预期地区生产总值看，2015年新疆或突破1万亿元，西藏或突破1千亿元。日前，国新办发表了《西藏发展道路的历史选择》白皮书，全面总结了西藏60多年的经济社会发展成就。行政改革上的撤地设市，也是助推西藏经济发展与城镇化建设，纳入一带一路“大战略”的必然选择。
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