内蒙古森林面积达3.73亿亩全国居首。
新时社网评论员 辛忠
又到两会季，以“雾霾”为代表的生态议题将再成为会场内外的热点。从当初沙尘暴肆虐到近来雾霾弥漫，从建设环境友好型社会到生态文明进入十八大“五位一体”论述，环境保护在中国政治和社会体系的地位明显提高。
十八大以来，生态文明建设频繁进入执政党的议事表，三中全会首次提出“用制度保护生态环境”，四中全会将“法治化”纳入生态文明建设；2013年9月，国务院发布《大气污染防治行动计划》十条措施，2015年1月1日，被称为史上最严的新环保法正式实施。
习近平曾指出，保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力，这应该是当前生态文明建设的基本理念。而作为承上启下的省级政府，在落实中央生态文明建设的政策措施，推进本省环保工作方面，扮演着重要角色。
为探究省级政府在生态文明建设中的作用，我们选取了12个省、区、市（下简称“省”）作为研究样本，分别是北京、上海、天津、重庆、内蒙古、浙江、江苏、山东、河南、福建、陕西、湖南（这些省份是从习近平、李克强2014年视察过的16省中选择出来，排除掉有过省长换防的辽宁、云南、新疆、海南四省区），以大数据统计的研究方法，全面梳理各省级政府2014年的施政工作，以此分析2014年中国省级政府在建设生态文明工作中的特点和得失。
省府常务会议里的生态议题“含金量”
根据各省政府官网的公开报道，统计发现12个省政府2014年召开常务会议共284次，平均一省一年召开23.7次常务会议，每月召开1.97次。其中重庆、北京最密集，重庆为43次，平均每月3.58次，为12省内为最高，北京紧随其后为34次，平均每月2.83次，这也是仅有的两个召开常务会议超过30次的省份。
284次省府常务会议，共提到生态文明相关话题129次，占比达45.4%，接近一半；平均每个省提及次数为10.75次。从绝对值看，北京、重庆、湖南、江苏、天津、山东六省市提及次数超过10次，河南省最少仅有4次。这从一个方面说明了生态文明在该省政务工作中的“分量”。
从提及比例看，北京、湖南、江苏三省超过50%，山东、重庆、陕西接近50%，也就是说，这些省份一半左右的常务会议有生态建设相关议题。江苏提及比例最高为73.9%，河南最低为19%，二者相差近4倍。综合来看，绝对值和提及比都较高的省区市存在高度一致性。
我们还列出了“专门议题次数”一项，并认此来判定生态文明议题在政府工作中的“含金量”。生态议题的“专门议题次数”，是指就生态问题“听取汇报、研究讨论、审议文件、会议特别强调”等的次数。统计发现，12省常务会议将生态列为专门议题共74次，在全部会议中占比26.1%，超过1/4，在129次提及中占比57.4%。也就是说，各省每开四次常务会议，就有一次把生态文明作为专门议题，而只要提到生态议题，多数都以专门议题的形式出现。
此外，每省把生态建设作为专门议题的平均次数为6.17次。从绝对值看，北京、重庆次数最多均为12次。从出现频率看，江苏省最高为39.1%，其次为湖南（38.1%）和北京（35.3%）；最低的是内蒙古，在20次常务会议中仅有一次将生态列为专门议题，占比仅为4.8%；河南占比9.5%也未超过1/10。
“附属话题次数”是指生态以附属性议题出现的次数，各省市为2~8次不等，但仍以北京、江苏、重庆三地次数最多。
总体来看，生态在各省市的政务议题中所占比例较高，它正成为考核省长执政成绩的重要KPI指标。尤其在GDP考核弱化，经济面临结构转型、产业升级背景下，生态文明建设在省级改革规划中，成为不可避免的考核项，即使有些改革事项本身并不属生态议题，但在改革过程中，生态质量仍成为评估综合改革效果的必要指标。发达省市对生态的关注度要显著高于欠发达省份，因此东部地区比西部地区在常务会议中更多涉及生态文明建设议题。
哪些省份，哪些领域环保形势最严峻？
我们以各省常务会议通稿为参照，统计了省市常务会议上各项环保议题的出现频次，得出了生态文明建设的热点议题。
大气、水资源占据话题榜前两位，而且水资源成为唯一一个12个省市均有涉及的环保议题，其中，水资源出现29次，大气出现26次，盖因这两个领域与居民生活息息相关。雾霾几乎成了各省执政者在环境治理上的头号心病，而饮用水安全也是关乎百姓生活的话题。此外，河流、海洋的开发与保护，也是一些省份非常注意的问题。
土地议题以12次位居第三，这与土地开发、耕地保护、城市用地等息息相关，也是新型城镇化建设过程中需要注意的问题。
垃圾成为生态文明建设的重要议题，有些出乎意料，可见，这个我们平时不太注意的生态议题，已经成为摆在现实面前的重要挑战。在新型城镇化建设过程中，如何处理好日益增加的生产、生活垃圾，维护城市卫生、宜居的生活环境，是考验城镇化发展效果如何的重要指标。
此外，能源、森林、气象问题，也是提及次数较多的环保议题。
就各省情况看，环保议题与各省的区位条件和经济社会发展状况存在相关性。比如，东部沿海地区的浙江、福建在水治理方面着力较多，而北京因其特殊的城市功能定位和经济社会发展情况，环保工作任务最多，压力最大。统计显示，2014年北京市府常务会议把大气污染和水资源作为会议议题的次数均超过10次，这种频次和密度在统计的其他11个省份中绝无仅有。生态议题与民生、改革等，成为北京市政府2014年最为关注的三大领域。
从现实来看，作为首都城市，北京囊括了政治、经济、文化、对外交流等多项国家核心功能，生态在其原本的功能定位中并不居于中心地位，但随着近年来生产、生活环境的恶化，沙尘暴、雾霾、水源短缺、生活垃圾等日益成为北京最严重的城市病，极大地影响着人们的生产生活，同时，也影响到了北京作为国际化都市的城市形象。生态环境对北京的国际地位有多重要？看看2008年奥运会和2014年APEC期间，中国政府对北京环境的重视就可以理解。
去年11月中旬的APEC会议，是北京市2014年承担的最为重要的外事活动。为保证会议期间的空气质量，北京市政府先后在9次常务会议中强调APEC的环境问题，这既是北京市当年最重大的环保议题，也是对京津冀及周边地区大气污染防治协作系列举措的真实演练。例如，北京周边的天津、山东等省市，均在省府常务会议中多次聚焦APEC期间的大气污染议题。由此来看，当前的生态环境保护已经走出了以往“谁污染谁治理”的旧模式，省际之间互联互通、联防联动正在成为生态环境改善的“新常态”。
官方文件透露出的“制度化”信号
十八届四中全会，开启了中国依法治国的新局面。四中全会《公报》将生态良好作为中国社会主义现代化建设事业的重要目标，强调以法治手段推进生态文明建设的重大战略，进一步体现了环境法治建设的重要性。《决定》进一步详细规定了推进生态文明建设的具体措施。
在2014年，各省级政府在推动生态文明法治建设上力度很大，我们选取了“政府 政府函 政府办 府办函”等主要的官方文件发布形式，统计出12个省级政府在2014一年发布的文件、通知，并统计分析了其中涉及生态文明建设的部分。从中可以看出，生态文明制度建设，正在成为中国地方政府在落实中央生态环保改革精神的重要途径。
统计显示，12个省级政府在2014年发布各类文件、通知、批示至少有2933份，平均每省发布244份；其中发布生态环保类文件总计达314份，平均每省发布26份。环保类文件的总份数和各省平均份数，均超过了各自文件总数的1/10。
从文件绝对数上看，福建、河南、江苏、陕西、湖南五省均超过30份，福建更是以44份居于首位，天津和内蒙古两省以14份排名靠后。但从环保类文件占该省文件总数的比例看，北京、湖南、上海、山东、河南、江苏、福建、重庆等均超过10%，其中北京市以15.9%居于首位。综合来看，湖南、河南、江苏、福建等省份在环保类文件发布上占优，这与此前常务会议的统计保持了基本一致。
以此来看，各省在2014年，利用文件、通知、批示等形式加强生态文明建设，已经成为一项重要的施政手段。制度化的生态文明建设，越来越在地方政府运行中得到推广运用，以法律、法规、规范等形式确定下来的改革部署，将成为四中全会后地方生态文明建设的主要抓手。
在涉及议题上，文件、通知既有对宏观环保政策的制度化推动，例如北京市发布了关于认真贯彻实施《北京市大气污染防治条例》的通知、上海市制订了《上海市绿色建筑发展三年行动计划（2014-2016）》等；也有对特殊时期某项环保领域的具体部署，例如北京市政府曾连续发布关于2014 APEC和法国机械“龙马”巡游表演活动期间燃放烟花爆竹的相关公告，其细致具体的程度表明，地方政府对环保已做到时间的“全覆盖”和防控的“微调节”。
另一个特殊案例是重庆。2014年11月6日，重庆市专门召开生态文明建设大会，市长黄奇帆就《中共重庆市委、重庆市人民政府关于加快推进生态文明建设的意见》作了说明。重庆生态文明建设在长江流域生态建设中具有重要的战略地位，而五大功能区域发展战略，为推动重庆生态文明建设确定了目标和原则、方向和路径。
从省长调研足迹看生态建设和经济发展的关系
省府班长调研生态建设议题，是直接体现省长环保施政方略的重要环节。调研地区往往是本省生态建设重点区域；从调研次数可看出环保在该省政府工作中的重要性，这与此前会议提及次数、文件发布份数等属同一类。统计发现，2014年就环保议题调研最积极的省府班长是浙江省长李强和天津市长黄兴国。
省长调研的一些议题极具分析价值，新能源使用、城乡一体化等成为调研热点。比如黄兴国的调研主题聚焦于节能环保，尤其是电力领域，他至少两次就发电事宜进行调研，包括与国家电网的老总聚首，而特高压电网建设正是天津市规划的近几年重要的基础设施建设项目；调研次数最多的李强，其重点在“五水共治”上，在7次调研中至少3次针对这一议题。新时社网《中国省级政经生态周报》此前都曾对这些省份的这些热点议题有过关注。
探索生态文明和经济发展之间的深层关系，是保证绿色经济持续发展，环境保护有后劲的题中之义。在这方面，黄奇帆频频前往调研的重庆“生态双区”是一项积极尝试。根据区位特点，重庆划分出了渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区，将生态保护作为贯穿两地经济社会发展的重要保障，实现生态和经济融合发展。在这方面，杜家毫前去调研的湖南洞庭湖生态经济区，上升为国家战略，也是一个重要探索。
从政府工作报告看治污成绩单
我们梳理了2014年和2015年两届省级两会的政府工作报告，将其中涉及环保的内容进行分解。梳理发现，省级政府工作报告可以作为当地政府一年生态文明建设的成绩单，治污、减排数据能够直观体现环保工作的成果，也是对上一年政府工作报告中确定的环保任务目标的最好检验。
考虑到各省生态议题的差异性，我们选择了共性较大的大气治理为参考项，将2015年政府工作报告中所列成绩对应到2014年提出的目标上，看看哪些省份如期完成任务，哪些省份在环保工作上依然困难重重。
仅就大气污染治理来看，2014年体现出来的情况是“喜忧参半”。喜的是，每一个省份都意识到了大气污染的严重性，把大气污染防治工作列入政府工作议程。但是，无论是从各省政府工作报告的论述看，还是从日常新闻报道和人们的切身感受看，大气污染防治仍然是一项任重道远的艰巨工作。
具体到省份上，北京是唯一一个明确公布2014年未完成大气污染治理目标的省级政府。2014年北京市政府工作报告提出当年空气中细颗粒物年均浓度下降5%左右的目标，但2014年实际下降量为4%，比既定目标低了1个百分点。这再次表明，北京“城市病”发作后面临的大气治理难题之严峻。
重庆、天津、浙江、江苏四省市公布了全年PM2.5平均浓度下降的具体数据，分别为7.1%、13.5%、13%、9.6%；山东公布的数据为，全省细颗粒物平均浓度改善16.3%，可吸入颗粒物改善11.3%；内蒙古报告称，单位生产总值能耗和二氧化碳排放量分别下降3.9%和5%。其他省份并未公布具体的大气治理数据，而是代之以概括型表述，比如有几个省份“完成国家年度任务”、“提前一年完成'十二五'目标”等。
根据以上分析，我们可以总结2014年中国省级政府生态文明建设的工作得失：首先，生态文明建设已成为实现“第五个现代化”的重要任务，中央和地方均面临着经济转型和污染防治的严峻任务；其次，环保在省长施政清单上的重要性得到提升，从以往经济发展牺牲者的角色转变为身居显位的改革任务，但环保在经济社会发展中仍难脱“尴尬”身份；再次，生态文明建设呈现出若干“新常态”，包括从“谁污染谁治理”走向互联互通、联防联治，从粗放型治理走向“全覆盖”和“微调节”等；另外，生态文明建设尚未摆脱“边污染边治理”的怪圈，污染和治理的背后，是经济和生态的博弈，如果不能从理论和理念上清楚认识到二者的关系，就很难从根本上取得环保攻坚战的最后胜利。
因此，生态文明建设应当有更多更具创新性的理念，将生态保护融入经济社会发展的全局视野，实现协调发展和科学发展，这是省府掌舵者们2015年乃至更长任期内亟待探索的重要课题。
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