新时社网特约评论员 姜志勇
中国全面改革启动以来，在做好顶层设计、进行顶层推动的同时，如何激发基层的改革积极性、鼓励基层勇于开展改革探索和创新，一直是高层关注的重大问题。实际上，这一轮改革虽然是顶层设计为主，但基层探索的状况也在某种程度上决定改革成败。
在推动基层改革探索方面，目前高层的做法主要是两类：
一是普遍主义方面，以言语鼓励、会议文件要求为主。比如，在2014年初，习近平总书记曾强调，要鼓励基层探索，改革要允许出错，要不怕犯错，只要方案设计好了就大胆的去闯、大胆的试。2014年召开的八次中央深改组会议，几乎每一次会议上都会提到基层的落实和探索问题，第七次会议提到要推动改革的顶层设计和基层探索良性互动。领导人的讲话和中央文件对改革探索的要求，激发了社会的改革积极性，也使得地方意识到了自身在改革中的责任。
二是特殊主义方面，以改革试点为主。对于具体的改革，为了鼓励基层探索，中央采取了试点的办法，即针对某一项改革，选取若干地方先进行试点，鼓励试点的地方积极探索，并总结经验，为全面推开改革做准备。对于那些被选中作为试点的地方来说，改革探索就不仅仅是泛泛的文件要求，而是实实在在的工作部署。
一年以来，中央在采取了以上两类措施后，地方的改革探索工作有条不紊的开展。不过，基层干部反映，他们的积极性依然不高，他们更愿意依葫芦画瓢，而不愿意自主创新;他们更愿意上级把方案定的详细些，好让自己照着做，而不愿意自己去发挥。这种现象，除了思想认识方面的原因外，最主要的原因就在于改革的风险和制度困境。
在风险方面。改革是权力、利益关系的调整，很多改革都要触动现有的法律和行政体制，如机构改革中不论撤销哪个机构，都会影响一大批人，更为影响和这个机构对应的上级部门，上级部门不满的话，就可能在拨款、项目等方面进行掣肘。而地方各级之间、各部门之间权力利益关系错综交织，在没有法律、制度保障的情况下，地方领导人不敢进行改革。即使是被选中作为改革试点的地方，面对试点也不是很积极，他们搞不清上级让他们试点的意图是什么，也不愿意因为试点而承担上下级、部门之间因改革而引发的利益纠纷矛盾，他们之所以愿意作为试点单位或改革前期积极申报试点改革，大多只是愿意享受试点带来的好处，大多只是愿意把争取到试点作为自身政绩的体现，而不是试点申请成功之后的具体改革工作。
对地方领导人来说，改革也存在掉乌纱帽的风险。现在的基层干部许多都是异地任职，轮岗很快，一般都是干一届换一个地方，这种情况让他们没有动力去进行改革。尤其是现在反腐败形势严峻，基层干部工作都比较小心谨慎，不愿意得罪人，不愿意自己成为举报的对象。就拿机构改革来说，机构改革必然会撤销或合并一批机构，这意味着一大批人员需要安置，尤其是被撤销机构的领导班子，稍弄不好就可能引发当地干部不满，这些人不满的话就会向上级写匿名甚至实名材料，这对干部来说是非常危险的。现在的地方干部在“三公”消费方面都或多或少存在问题，当然这种问题也是制度困境，例如上级来检查组了，不请客吃饭的话肯定会得罪人，再如跑项目，不送礼的话成功的可能性很小，地方领导人也是没有办法。地方官场的这种情况不是几个人的问题，而是整个政治文化的问题，这些都是潜规则，但没有制度支撑，要是被上级某个不喜欢自己的领导利用了，自己的乌纱帽就很难保住。更为值得关注的是，在上级组织部门的考证指标中，当地干部队伍状况是重要考核指标，地方领导为了维持一个安定和谐的干部队伍，也不会愿意推行机构改革，最好的状况是上级提出明确要求，明确撤销哪些部门、干部怎么安置。
在困境方面。目前，基层改革探索除了面临改革带来的权力利益风险之外，最为主要的改革难题是制度和法律困境。许多制度和权力都是中央或国家法律规定的，基层无权改革。典型的是行政审批制度改革，按照国家法律规定，有权设立行政审批权的是党中央国务院，省级政府也能设立，但县级政府没有设立或废除行政审批权的权力，而国家又要基层推进这项改革，地方人员很困惑，当然他们无权也不敢废除行政审批权，即使明知道某项审批权不合时宜也不能改变什么。目前，基层的行政审批制度改革多是依葫芦画瓢，即上级怎么搞，他们就怎么搞，他们坦言，自身在这方面能做的工作只是优化审批服务，而不能对审批权做什么。
对改革来说，顶层设计只是规定了改革的原则和方向，具体如何落实、如何与差异巨大的各地情况结合起来，就必须靠基层的探索和创新，可以采取以下措施：首先，从制度上保护那些推行改革的干部，让他们在进行改革的时候没有后顾之忧，让他们不至于因为改革而成为他人攻击的对象。其次，从制度上对基层改革松绑，赋予基层更多的制度自主权。改革没有完成时，赋予地方制度自主权，不但有利于本次改革，也有利于今后基层根据当地情况进行制度调整。第三，对于试点方案，要提出更为明确的要求，杜绝地方应付了事情况的发生。第四，要改革干部考核办法，虽然中央多次提到要改变已有的GDP考核、数据考核，但一些地方考核的重点依然是各种增长指标，中央应该明确要求将改革作为考核的重要指标之一，以此来推动地方干部把目光从经济增长转移到推动改革上。
(姜志勇，国家信息中心副处长，生民书院院长)
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