文/李晓玉
2014年岁末，美国总统奥巴马为跨太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership, TPP）谈判所设定的“谈判期限”再次迫近。从2005年新加坡、新西兰、智利和文莱四国建立起跨太平洋战略经济伙伴关系协定（P4）到现在已拥有12个谈判国，完成20多轮谈判，但TPP谈判的征程似乎远未结束。作为一项“雄心勃勃、全面的、高标准且平衡的协议”，TPP的谈判已错过了多个“最终期限”。缘何TPP的缔结如此之难？
全面的、高标准的贸易规则与差异巨大的经济发展水平之错配。TPP谈判由新西兰、新加坡、文莱、智利、美国、澳洲、秘鲁、马来西亚、越南、加拿大、墨西哥、日本等十二国参与，标榜将建立“下一代”的国际贸易新规则，全面实现非农产品零关税、覆盖国际贸易的方方面面。由于各国发展水平相差较大，全面实现自由贸易与零关税对于部分国家而言，将付出巨大的经济成本和社会成本，且各国由于资源禀赋的差异，在谈判中诉求分歧巨大。
作为12个谈判国中无可争议的“老大”，美国凭藉其相对优势地位，强力推动农产品、服务贸易的市场准入和知识产权保护、投资自由化、竞争政策、劳工标准、环境标准等诸多边境内规则；而以越南为代表的发展中国家坚持希望保有对国有企业的补贴、打开美国等发达国家的纺织品市场和放宽劳工保护规则等与发达经济体诉求相对立的谈判立场。经济发展水平的差距直接导致谈判立场的对立。
美日谈判是关键
美日双边谈判成为左右TPP谈判实质进程的关键。2013年3月，日本首相安倍晋三宣布日本加入TPP谈判，在与各谈判国的双边协商后，于2013年7月正式参加谈判。日本的加入，为谈判带来了更大的市场机遇，同样，也带来了更大的谈判难度。
美日之前并无双边自贸协定（Free Trade Agreement, FTA），因而双方将TPP视作缔结双边FTA的契机。2013年4月日本国会通过的《关于参加TPP谈判的决议》中明确规定将大米、小麦、牛肉猪肉、乳制品和糖料资源作物等重要农林水产品作为TPP谈判的例外或继续协商的对象，如若不能保证这五类“神圣领域”，不惜退出谈判。在后续多轮谈判中，日本坚持把五类“神圣领域”列为削减关税的例外，同时在汽车领域坚持原有的环境标准和安全标准并要求美国削减汽车进口关税。
与日本的诉求相对，美国要求日本放宽汽车进口的环境标准与安全标准这一实质上的贸易技术壁垒，并全面削减农产品进口关税。美日双方在农产品市场准入和汽车贸易谈判问题上相持不下，美国步步紧迫，日本则寸步不让，一度曾有美国国会议员提出TPP其他谈判国应绕开日本先行缔结协定，更有议员为提高谈判筹码而提出将日本的汇率管制问题纳入谈判范畴。
其他谈判国更是“坐山观虎斗”，在美日达成协定之前，均保留立场，拒绝做出实质性妥协，导致谈判进程一拖再拖。
美国本身存在诸多阻滞
美国作为TPP谈判的主导力量，本身存在诸多阻滞因素使得谈判一再延长。首先，作为此届政府在经贸领域的重大政绩，奥巴马总统迫切希望在其任内完成TPP谈判。但最近政党之争日趋白热化，在关键问题上各政党均争锋相对。2014年11月民主党在中期选举中全面失利，失去了参议院的控制权，留给奥巴马一个参众两院“皆在他人之手”的国会。
其次，迄今为止，奥巴马政府还并未得到国会对于TPP谈判的贸易促进授权（Trade Promotion Authority, TPA），也即所谓的“快车道”。1989-1994年间，美国前总统克林顿曾获得国会授权，从而得以参与并最终完成WTO乌拉圭回合的谈判。
而在TPA下，对已达成的自由贸易协定国会只能投票通过与否，而非逐条审读及修改。缺少TPA的现实挫伤了各个谈判方对谈判的积极性，因为即使达成最终协议，国会仍能够就部分甚至全部条款强制“推倒重来”。奥巴马政府能否得到国会授权，何时能得到国会授权都将是未知数，这一未知将为TPP谈判的前景带来更大的不确定性。
承载着诸多对下一代自由贸易协定的期待，TPP协定谈判各方必然会努力推动谈判完成。当下，TPP新一轮非正式谈判正在华盛顿展开，谈判各方均表示预期TPP将于2015年初达成。新的时间节点不断被提出，而TPP究竟还有多远，我们拭目以待。（作者是中国国际问题研究院世界经济与发展研究所研究人员）
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