近日,备受关注的2016年中央一号文件出台,农业环境问题再次被提及。2016年中央一号文件提出,要加快农业环境突出问题治理。
中国农业资源环境遭受着外源性污染和内源性污染的双重压力,农业可持续发展遭遇瓶颈。农业部副部长张桃林曾公开表示。
这意味着,如果不解决农业农村生态环境问题,将直接影响到农村经济的可持续发展和农民的身体健康。
在接受《法制日报》记者采访的专家看来,今年中央一号文件有一个明显的特点,就是将农业环境问题摆在重要位置。
农业环境生态问题不容乐观
目前,我国农业农村经济发展进入最好历史时期。然而,在取得巨大成就的同时也付出了巨大的代价资源利用的弦绷得越来越紧,生态环境的承载能力越来越接近极限。
2014年中央农村工作会议提到,农业面临四大难题,其中之一便是:生态环境对农业亮起了红灯。生态环境受损严重、承载能力越来越接近极限。
关于我国农业生态环境的现状,可以从农业部副部长张桃林的一席话中看到一些片段。
2015年4月14日,张桃林在国新办发布会上表示,中国农业资源环境遭受着外源性污染和内源性污染的双重压力,农业可持续发展遭遇瓶颈。我国农业已超过工业成为我国最大的面源污染产业,总体状况不容乐观。
张桃林指出,我国土壤和水体污染及农产品质量安全风险日益加剧,一方面是由于工矿业和城乡生活污染向农业转移排放,导致农产品产地环境质量下降；另一方面也由于化肥、农药长期不合理且过量使用,畜禽粪便、农作物秸秆和农田残膜等农业废弃物不合理处置,造成农业面源污染日益严重。
中国政法大学教授、中国环境资源法学研究会副会长曹明德告诉《法制日报》记者,目前,农业农村生态环境问题的确比较严峻。比如,农药、化肥残留问题；土壤重金属残留问题；规模养殖对水体的污染问题等。
面对资源条件与生态环境的双重压力,迫切需要转变农业发展方式,加强农业面源污染治理,从而推进农业生态环境保护与治理,促进农业可持续发展。
2016年中央一号文件更是指出了明确方向加快农业环境突出问题治理。
与2015年中央一号文件加强农业生态治理的提法相比,今年的加快意味着对农业农村生态环境的治理需要提速了。
2016年中央一号文件指出,加大农业面源污染防治力度,实施化肥农药零增长行动,实施种养业废弃物资源化利用、无害化处理区域示范工程。积极推广高效生态循环农业模式。探索实行耕地轮作休耕制度试点,通过轮作、休耕、退耕、替代种植等多种方式,对地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展综合治理。
事实上,农业部一直在积极推进农业环境治理工作。
2015年1月6日,农业部表示,将与浙江省共同推进浙江现代生态循环农业试点省建设,并将在全国采取一系列措施,大力推动现代生态循环农业发展。
之所以要大力推动上述举措,用农业部科技教育司司长唐珂在2016年1月6日新闻发布会上的话说就是:这些年来,中国化肥、农药用量相当大,生产和使用量都是世界第一。但是化肥、农药的利用率比世界发达国家却低15%到20%左右,这是很大的一个问题。
由于化肥、农药等大量使用以及密集耕作,水体污染、土壤质量下降问题愈加凸显。
《全国耕地质量等级情况公报》显示,中国耕地退化面积超过四成。另据环保部调查,目前受污染的耕地约有1.5亿亩。耕地质量堪忧,主要是重金属和有机物污染,与畜禽养殖废弃物未得到有效处理也有关系。
着力解决农业生态环境问题
那次事件是浙江畜牧业永远不会忘却的生态之殇。必须以生态环境承载能力作为基本条件,否则发展就是不可持续的。浙江省农业厅厅长史济锡说。
那次事件指的是发生在两年前的黄浦江漂浮死猪事件。
在水网地带的浙江省嘉兴市有700多万头猪,超过了当地承载能力,带来了很多污染问题。因此,当地已经着力在养殖区域、品种方面调整结构,转变发展方式。
浙江的案例是中国着力破解农业生态资源环境困局的缩影。
近年来,农业部对太湖、滇池、三峡库区等农业面源污染敏感区或高风险区,开展了农业生态补偿试点,采取物化补贴的方式,对采用化肥农药减施、农药残留降解等环境友好型技术和应用高效、低毒、低残留农药和生物农药的农户进行补贴；在湖南省长株潭地区170万亩耕地实施重金属污染修复及农作物种植结构调整试点。
曹明德告诉记者,现在农业农村环境问题还表现出与城市环境同质化的问题。但是在农村,能够提供的环境服务却与城市有较大差距,即环境服务非均等化。
长期以来,我们过于重视可见的环境污染问题,而忽略了水体污染、土壤污染这些不可见的问题。曹明德说。
以上这些问题的出现,与农村环境保护政策、法规、标准体系不健全有关。
正因此,2016年中央一号文件指出,基本形成改善农业环境的政策法规制度和技术路径,确保农业生态环境恶化趋势总体得到遏制,治理明显见到成效。
记者注意到,这并非中央第一次如此强调农村生态环境问题。
2008年全国首次农村环境保护工作电视电话会议召开,把农村环境综合整治摆在更加突出和重要的位置。
同时,国务院转发环保部等八部委《关于加强农村环境保护工作的意见》指出:开展农村环境连片整治,是加快推进农村环境污染治理的重要举措,是生态建设示范区建设的重要内容,也是现阶段建设农村生态文明的有效途径。
2010年2月8日,环境保护部发布《农村生活污染防治技术政策》,旨在推动社会主义新农村建设,保护和改善农村环境,防治农村生活污染。
2015年年初,农业部印发了《农业部办公厅关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》,从源头削减、过程控制、末端治理的全过程入手,提出了7项重点任务、6项治理措施,明确了8项保障措施。
曹明德认为,对于农业农村环境污染问题,相关政策法规比较分散,缺乏一部有针对性的法律来规制这些问题,比如对污染严重的耕地进行分类,解决农村垃圾、污水处理问题。
中南财经政法大学教授高利红在接受《法制日报》记者采访时也认为,农村的环境问题非常复杂,农业问题、工业污染、农村生活污染、地下水污染和超采、土壤污染等问题等均相当突出。我国目前所有的环境立法不仅适用于城市,也适用于农村。但鉴于农村的产业形态和基础设施、基层治理模式与城市有显著不同,各项法规在农村的贯彻实施都遭遇到现实困境。
2016年中央一号文件强调,基本形成改善农业环境的政策法规制度,意在加强顶层设计。曹明德说。
加强顶层设计应如何着手?高利红认为,立法重点应放在农村基础设施的建设、财政资源配置、农村基层治理结构和模式的转换上,没有这些根本性措施,徒法不足以自行。建议立法时,要充分核算生态农业所耗费的管理成本。我国农业地域广大、区域差异也大,国家立法应为地方立法留足空间。比如农药、化肥零增长行动,如果没有基层治理基础,农药化肥的使用量不一定能准确统计出来；单纯依靠计划,也可能导致弄虚作假。有些计划性措施甚至有可能引发农药化肥在局部地区涨价,这些困难均必须充分考量。
还需要特别注意的是,我国一些农村还比较贫困,发展生态需要大量资金支持。对于土壤贫瘠、灌溉用水匮乏等地方,发展生态农业需要大量一次性成本投入和后期维护费用,制定相应政策和法律时,应对地方财政和中央财政能力及其投入方面进行核算,以此保障工程性措施得以落实。高利红说,此外,相关领域的立法应包括地方基层自治建设、乡村生态文化发展等。（完）
