文 | 邹平学
全国人大常委会早前全票通过“一地两检”合作安排的决定。香港大律师公会随后发出一纸措词强硬的声明，声称人大常委会未能就“一地两检”提供法理基础，指摘“决定”完全漠视及阉割基本法，指摘此举是“回归后在香港特区落实执行基本法的最大倒退”。
大律师公会是业界翘楚团体，笔者毫不怀疑其维护基本法权威的拳拳之心，但笔者相信，真金不怕火炼，真理越辩越明，法理越辩越清。笔者也相信，维护基本法的权威不需要理由，但不等于不需要理性和专业精神。鉴此，笔者对大律师公会声明提出三点回应意见，祈求教于大律师公会。
一、声明对“合作安排”权力来源和法律基础的批驳并不客观
声明认为，港澳办主任张晓明早前就人大决定草案所作说明中关于“合作安排”权力来源的说法在多个重要方面不正确。还指责说明中提及的基本法条文，没有一条能够为特区政府依照合作安排实施“一地两检”提供法理基础。但此批驳并不客观。
其一，合作安排并不存在任何排斥特区政府根据基本法第154（2）条享有的特区出入境管制权，根据合作安排，在香港口岸区本来就是由特区政府（而非内地部门）于西九龙站实行出入境检查。不知声明提及这一点是要反驳什么？
其二，无从看到特区政府根据基本法第118及119条的规定作出了哪些不符合基本法下制度的举动，希望大律师公会举出事实依据。
其三，声明对合作安排权力来源和法理基础的指责不能成立。张晓明的说明阐述香港特别行政区依法享有的高度自治权，是其与内地作出上述“一地两检”安排的权力来源，并提到了特区根据基本法第2条、第22条第4款、第154条第2款、第7条、第118条、第119条享有的各种自治权内容。从法理来看，“一地两检”合作安排的法律依据是以第2条为基础，上述其他相关条文相配合的综合性法律依据。根据基本法第2条，全国人大授权特区根据基本法享有包括独立司法权和终审权在内的自治权，特区政府代表特区基于解决“一地两检”的特殊需要、特定用途，在符合“一国两制”宗旨和基本法原则精神下，有条件地处分自己的自治权，同意在特区境内某个特定的区域设立内地口岸区，与内地协商处理两地的管辖权（包括司法管辖权）的划分和法律适用，这当然是自主行使高度自治权的方式。
基本法第7条授权特区政府可将特区境内的土地使用权批出予他人，仅仅解决的是内地机构可以凭此取得口岸区的土地使用权，尚不能解决该土地上的司法管辖权如何安排的问题。如果全面看“三步走”方案，签署“合作安排”只是第一步，报中央人民政府提请全国人民代表大会常务委员会批准后生效才是第二步。全国人大常委会审议批准“合作安排”，明确“合作安排”符合“一国两制”方针，符合宪法和香港特别行政区基本法，这就为在西九龙站设立口岸实施“一地两检”进一步提供了宪制性法律基础，为国务院批准内地在西九龙站设立口岸并派驻机构依法履行职责提供了法律依据。最后通过第三步本地立法程序，是进一步体现特区在处理“一地两检”安排上的自主权。
可见，在涉及特区境内特定区域设立内地口岸区的司法管辖权安排方面，不仅包含特区政府代表特区行使高度自治权的行为，也有最高国家权力机关的批准行为，还有下一步特区立法会的立法及国务院批准设立口岸、派驻内地机构的行为，这些都构成了“一地两检”坚实的法律基础。公会声明凭什么指责特区政府根据基本法第7条批租土地，就是剥夺了特区所有机构（包括司法机构）对该土地的管辖权呢？
需要指出，在涉及特区政府根据基本法第7条批租土地的行为方面，还有一种情形。如中央政府行使外交权，批准外国在香港设立领事馆，特区政府批租土地给外国设立领事馆，根据国际法，领事馆内适用该国法律，特区也无司法管辖权。这一结果是中央政府行使外交权的结果，是根据国际法和双边条约来确定的，不是特区政府批租土地必然的结果。
二、声明对“合作安排”不违反基本法第18条的反驳不能成立
张晓明在说明里详细分析了“合作安排”与全国性法律在香港特别行政区实施有关规定的关系，论证指出在西九龙站内地口岸区实施全国性法律与基本法第18条所规定的，在香港特别行政区实施全国性法律的情况不同，不存在牴触基本法第18条规定的问题。其理据充分，法理昭然。但大律师公会的声明认为，上述解读不符合对第18条的正常解读，声明坚持认为“第18（3）条下只有列于附件三的全国性法律方可在特区境内实施”。声明还指责，全国人大常委会未能指出，内地于西九龙站内地口岸区派驻出入境边防人员根据内地法律履行职责，如何不同于基本法第18条下在特区实施全国性法律。不得不说，公会声明对有关事实视而不见，其咬文嚼字式的解读才是对第18条的不正常解读。
其一，正如张晓明说明里明白无误地阐明，基本法第18条规定中有关全国性法律实施的范围是整个香港特别行政区，实施主体主要是香港特别行政区，适用对象是香港特别行政区的所有人。而在西九龙站内地口岸区实施的全国性法律，其实施范围只限于内地口岸区这一特定范围，而不是香港全境；实施主体是内地的有关机构，适用对象不是一般的香港市民，而是处于内地口岸区的高铁乘客及其携带的物品；针对的特定事项是出入境、海关查验及动植物检验检疫。这是特定执法主体在特定范围、针对特定对象就特定事务实施的有限度的执法，显然不能视同为全国性法律在香港的实施。12月29日特区政府对大律师公会的回应中也指出，合作安排明确规定，西九龙站内地口岸区将被视为“内地”，因而法理上也不能再适用第18条。
其二，从美国与加拿大、英法等国“一地两检”经验来看，并不能推论出加拿大允许美国法律在其境内实施，也不能推论出英国的法律要在法国实施；从深圳湾口岸“一地两检”经验来看，不能推论出香港法律要在内地实施。
其三，内地与香港特区经平等协商签订的有关“合作安排”，经过全国人大常委会批准程序和香港立法会本地立法落实，自然就可以具备法律效力，毋须再透过基本法附件三处理。因为内地与香港特区签署的“合作安排”，不是全国人大常委会通过立法程序要增加基本法附件三列入的全国性法律。第三步香港保障合作安排得以落实的本地立法，亦不属于要列入附件三的全国性法律，因此毋须透过基本法附件三处理。
三、声明对设立内地口岸区的质疑担忧有失公允且存在误解误读
声明批评全国人大常委会未能解释为何于西九龙站划分不同管辖权区域及将内地口岸区视作处于内地的必要，未能解释设立内地口岸区如何不改变特区的范围、如何不影响特区依法享有的高度自治，以及如何不减损港人依法享有的权利和自由。凭心而论，上述质疑担忧罔顾基本事实，且存在过度解读甚至误解曲解。
第一，本质上讲，香港高铁“一地两检”是内地和香港高铁网络连接运营而衍生的如何为旅客提供最佳通关服务的特殊问题，也是两地通过数年的审慎考虑和比较，探索出的在不同法律框架下建立符合基本法的合作机制的最佳安排。不带偏见地看，西九龙站实施“一地两检”毫无疑问是不二之选，是确保广深港高铁香港段的运输、经济发展和社会效益的最佳方案。实事求是地说，西九龙站划分不同管辖权区域及将内地口岸区视作处于内地的必要也得到了充分的论证，不仅香港社会对此有持续、广泛而深入的讨论，内地和香港有关方面也研究了所有有关的意见，付出了艰辛的努力。人大常委会的决定本身和张晓明所作的说明，均解释了决定的诸多理据，基本法委员会主任李飞在决定通过后举行的新闻发布会亦有进一步的解说。声明为何对此视而不见？
第二，“一地两检”没有损害香港高度自治权。“一地两检”本质上只是两个司法管辖区域的出入境等执法机关为两地旅客交通便利而做出的安排，它是基于两地平等协商而做出的通关安排。事实证明，香港西九龙站“一地两检”，内地没有强加硬推，全国人大常委会的批准只是确认合作安排符合“一国两制”和基本法，为其提供宪制性法律基础，根本没有损害香港高度自治权：
1、内地与香港合作在西九龙站“一地两检”，本质上属于两地交通和经济方面的合作。“一地两检”原本首先不是一个法律问题，更不是一个政治问题。在法律上需要做的就是如何充分运用好宪法和基本法规定的制度资源，为“一地两检”提供法理基础和法律依据。
2、“一地两检”在基本法中没有明确规定，基本法起草者也不可能预计到高铁这样的新生事务。但只要为实现内地、香港特区的共同繁荣，为了两地人民的福祉，就应该在基本法的原则宗旨和基本框架下，容纳具有创新发展的制度安排。
3、高度自治权是中央人民政府授予的地方自治权，是有限度的地方自治权。高度自治权既包括权利，也包括义务和责任。不能把高度自治权狭隘地、错误地理解为两地隔绝的防火墙和隔离带，更不能以高度自治权为由，人为地阻断内地与特区开展互利合作。在特区融入国家发展大局的新形势下，培养和形成融入国家发展大局和加强与内地全面互利合作的主动精神和社会共识，也是中央授予香港高度自治权下香港的应有之义。只要符合“一国两制”原则精神和基本法的根本宗旨，香港与内地就特定事务、在特定范围开展的有利于香港繁荣稳定的合作，无论形式如何，都不能视为破坏了香港高度自治。
第三，“一地两检”合作安排不会减损港人权利和自由。它只是把传统的“两地两检”模式中本应在内地进行的出入境查验前移到香港西九龙站，针对旅客的所有查验通关手续都没有因此改变，查验执法机构、适用的法律法规、查验程序都没有改变，旅客的权利自由与传统“两地两检”没有分别，不同的只是比“两地两检”节省更多时间。
第四，声明把人大决定和确认“合作安排”符合宪法和基本法的做法曲解为“凡人大说符合便是符合”，并指责这是回归后在香港特区落实执行基本法的最大倒退，严重冲击“一国两制”的实施及法治精神。非常遗憾，上述说法过度解读和随意延伸，无视西九龙站“一地两检”的极端特殊性和个案性，无视宪法和国家的人大制度，无视全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关的宪制地位，无视这次人大决定的整个过程符合国家宪制程序这一基本事实，无视人大决定的充足法律依据和法理基础，不符合普通法专业精英应有的专业判断，也有损自身的公信力。
2014年6月11日，大律师公会在针对白皮书的声明中曾言辞凿凿地表示，“大律师公会认为，‘根据普通法制度，法院对成文法和宪法在判案时作出的解释本身就是制度下正确的解释’”。如果大家承认这一说法的逻辑成立，那么同理，按照国家宪法，根据国家宪制制度，全国人大常委会作出的决定就是制度下正确的决定。是的，香港是一个普通法的地区，但它是在国家宪法覆盖下的普通法地区，香港的普通法是基于根据宪法制定的基本法而保留下来的法律，事实一再证明，如果只是偏颇、狭隘地以普通法解读人大决定和基本法，只会得出错误的结论。
中国宪法学研究会常务理事、全国港澳研究会理事、深圳大学法学院教授
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