文|凌友诗
上个月，各省市纷纷召开人民政治协商会议与人民代表大会，以便汇集共识迎接三月份全国的两会。人大和政协两个机关，中国政治体制的特有设置。其中政协这个机关和它所奉行的民主协商原则，不但值得香港思考，也值得世界学习。
1949年中华人民共和国成立，中国共产党把中国人民政治协商会议作为政治体制之中永远存在的机制，以均衡吸纳九个民主党派以及各阶层、各团体、各行业、各宗教、各地域的杰出人士，让他们时时刻刻可以建言献策。
提案、大会发言和讨论政府工作报告，是政协委员的权利。政协委员不对官员进行任免，不对国家法律进行制订或废除，他们不行使政权也不行使治权，却可以把他们考察到的民情民意以及他们对于国家方方面面的忠善之言，藉此三个方式进献给国家。这样，国家一则以吸纳社会的意见，广采大众的智慧，用以改善施政；二则可以让各民主党派和社会各界人士有一个和平而有效的监督政府、提醒政府的途径，不需要靠街头竞选、对立抗争来参与政治。
政府对提案认真办覆
政府建立了健全的处理提案的制度，政府不但把处理的进程和结果告诉提案的政协委员，还在电视、报纸开辟《提案追踪》讨论区，按时让民众知道政府如何执行社会贤达提出来的要求。以福建省为例，省政协2015年全年收到的提案共1027件，立案946件，平均每位政协委员提案1.5件。由于一个提案可能涉及不同的问题，因此其实是一共有2029件次，可见政协委员建言之踊跃。省政协分别把提案送到104个承办单位办理。根据《福建省政协常委提案工作情况的报告》：一年内全部办覆。已解决或基本解决的有501件次，正在解决的有1413件次。政协委员的回馈意见则有1730份，回馈率是82.7%，其中表示满意和基本满意的占99.6%。
我国的人民政协，其对社会贤能的涵盖性，其参政议政议题的广泛性，远远超过西方任何国家的上议院。而其对国家民族人民的积极贡献也有目共睹，中国过去二十年在政治、经济、社会、民生各方面所取得的进步，政协的提案和监督居功至伟。孙中山先生有五权宪法的设计，在行政、立法、司法之外设置一个监察院，以监督行政、立法、司法的政策和行为。然究其所可影响范围，只有对行政失当的弹劾、纠举，类似西方国家的申诉专员公署，只有批评监督的消极权力，却未如政协般可以有建言献策的积极权利。政协广纳各方之魄力与建言献策之影响力亦实非监察院所能比拟。
人民政治协商会议的提案、大会发言、讨论，是按照协商的原则来进行的。协商这种决策方式古已有之，大凡君臣共议、充分论辩后取得共识，都是协商的表现。然而，协商与民主结合，并且成为一种政治制度，则由中国人民政治协商会议成立以后才确立，并且逐渐扩大为政府与社会人民之间的沟通决策模式。
我们如今谈协商民主，大多只粗略认为协商就是商议讨论的意思，又或是指广泛的、多层次的、反覆的商议讨论。但是用政治学的专业名词，却可以为协商民主描述出三个特点来：
协商民主以团结为前提
当今政治，每倡分权制衡，这是由西方的性恶论而来。中国人民政治协商会议有十六字箴言：长期共存，互相监督，肝胆相照、荣辱与共。就是国家内各个党派、阶层、团体之间，他们和共产党、政府以及国家之间，乃以国家生存、整体利益为大前提，不争权力、不争政权，不为反对而反对。这是中国相传五千年的性善论。
同时，人民政协与人民政府辅政而不分权制衡。政协委员虽有提案权，政府虽有答覆提案、办理提案的义务，可是彼此的权利义务不由法律所强制，乃是双方的互信和责任心所自我督促。政协与政府彼此相互尊重，有一回旋空间。这种政治体制内部各机制间的相互尊重和回旋空间，是一项重大艺术，对国家社会的和谐有相当大的好处，不若西方政客动辄辱骂政府官员、打架吵架。
协商民主以界别为单位
当今政治，多倡地区利益。各级中国人民政治协商会议的委员，主要不是地区的代表，而是各民主党派、各民族、各阶层、各行业、各团体的代表，至于各地区以及港澳台侨则被视为一种类别而吸收。这是一个以界别为单位组织起来的机关。以界别为单位，就是以群体为单位而不以个人为单位。以群体为单位来组织政治机关的基本社会假设，是认为社会由群体组成而非由个人组成，每一个党派、种族、阶级、行业、团体都表现它独特的特性和功能。而个人由于散乱无法计算，只能勉强以地理来划分，事实上这种地理的连结并不巩固，也不呈现特性，最后往往民意只能被政党垄断了去。
不过，协商民主虽以界别为单位却不以界别利益为争衡。因为政协委员虽然从不同地区、界别、团体、党派、宗教中被挑选出来，可是一旦进入人民政协，他们追求的是集体利益而不代表自己的团体行业或阶层的利益，因此能维护国家社会的整体性，不使国家社会变成各种分割利益的总和。
协商民主以共识为依归
当今政治每谈少数服从多数，协商民主的最大特点却是共识。人民政协很少进行投票表决。议决的产生，是由反覆商讨以取得最终共识而来，不是由对立争论以一次性投票取得最终解决而来。因为投票表决，只能得到程式的公正，就是程式很公平、公开，遵循这一程式、在法律规定的赞成反对比例下获得一个结果，无论其是否真正公平，大家必须接受，所以又可以说是一种法定的公正，不能说是实质的公正。
由于协商民主以爱国团结为前提、以界别为单位，因此协商民主也就必然追求实质公正而不仅追求程式公正。因为，由界别组成的组织意味每一个界别同样受到尊重、有同样的决定权。假如进行投票，又实行多数决，就会有部分界别得不到尊重，这样这个组织将名存实亡。并且，投票本身强调的是个人的意愿，投票的过程是凸显自我并撕裂人与人之间关系的过程，在一个以爱国团结为目的的组织，这种凸显自我、对立人己的决断方式并不适宜，否则组织的凝聚力将迅速瓦解。因此，协商性民主不以投票为决断，乃以共识为决断，大家理性商量直到最后得到一个大家都能接受的结果为止。如果必须动用投票的程式，理论上必须获得每一个界别的赞成，又或是绝大多数的赞成票，才能决定事情。
西方协商民主的衰微
在讨论香港特首选举问题时，很多人对广泛代表性和人大8．31决定所要求特首提名委员会半数通过提名，感到费解。实际上，这就是一个协商民主的意思。《基本法》所规定的提名程式，乃是一个协商民主的程式，到了普选，才是选举民主。
我们难以了解，因为西方的协商民主已经式微了，只有少数国家还保留具有协商民主精神的功能界别，并且功能界别议席日渐减少，放到没有实权的上议院。协商民主制衰落之因，并非不符合民主精神，乃因为西方取消帝制以后，迅速发展以地区为单位的公民个人直接选举（地区直选），协商民主遂无法固定成为一种可持续的体制，而成为从君权到民粹的过渡产物。
地区直选会急剧扩大政治化的速度和范围，让以选举为手段、以取得政权为目的的现代政党有机会发挥活力，以此，社会必然导向政党政治。并且，政党垄断政治权力以后，政党嫌功能组别妨碍他们夺取更多的议席，也妨碍他们把力量做进一步整合，于是千方百计要求废除功能组别，最后几个政党联合起来要求修宪，把代表传统政治理性的协商民主取消或放到聊备一格的位置，政客自己垄断权力。这对广大老百姓来说是很无奈的。斯洛文尼亚在它的国会网站便写说：功能组别渐为政党政治取代，是很可惜的事。
中国政治学者的责任
政治学是人类进入现代以后所产生的社会科学，政治学被固定在现代西方自由主义意识形态的架构中，因此一直以来，我们所讨论的协商民主在政治学上并没有清晰的界定。政治学有国体、政体之分，政体又有民主与专制之分；可是一讲民主，就一定是选举，较少对民主的种种不同形式加以平实探讨。近年又提倡审议民主，由选举进一步发展为公众论坛式的直接民主，始终不脱亚里士多德所指的暴民政治。这是现代政治学的一大不足，它本身就已经被固定在一种特定意识形态之中，读西方政治学的人几乎没有不被这门学问洗脑的。协商民主行之有效，我们却很少整理它的特点，直到与西方选举民主发生碰撞，在反覆的比较中，才发掘出协商民主的要义和它的好处。
近年，中国共产党的中央发表《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，要求共产党、人民政府要做到与人民政协议题共同确立、计划共同制定、人员共同参与、实施共同推进。这样的民主，不是比百孔千疮的西式民主更好吗？因此，中国知识分子有一个特殊的责任，就是平实道出协商民主的优越，并且超越西方政治学，整理出自己的制度特点，来充实现代政治学的内容。
（作者为香港中文大学当代中国文化研究中心荣誉研究员，博士)
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