全国人大法律委员会主任委员乔晓阳
编者按：香港回归以后，香港居民都知道有香港基本法，而国家宪法好像与香港关系不大，这是一个误区。宪法和基本法一起构成香港特别行政区的宪制法律基础。不断增强崇尚宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉性和主动性，才能真正使宪法成为全国各族人民的共同行为准则，才能确保香港基本法的实施不走样、不变形，从而确保国家持续稳定发展，确保香港的长期繁荣稳定，从而实现中华民族伟大复兴的中国梦。
文|全国人大法律委员会主任委员 乔晓阳
香港回归以后，香港居民都知道有香港基本法，而国家宪法好像与香港关系不大，这是一个误区。当代世界绝大多数国家和地区的社会政治秩序，从法律上讲，就是宪法秩序。香港是国家的一部分，香港基本法是根据国家宪法制定的，“一国两制”方针政策和基本法确立的社会政治秩序是国家宪法秩序的重要方面。从1997年7月1日起，香港居民已经生活在我国宪法规范的社会政治秩序之中，国家宪法透过香港基本法以及其他各种方式，深刻地影响着香港社会的方方面面。因此，要全面准确地理解基本法，适应并维护香港的社会政治秩序，必须从国家宪法出发，深入地学习和理解国家宪法。
一、宪法确认了近代以来中国人民奋斗成果
在人类数千年文明史中，我们今天所讲的宪法的历史只有300多年的时间。近代资产阶级为了夺取国家政权，针对当时实行的君主制度，提出了“主权在民”的口号，在资产阶级民主革命成功之后，制定了宪法，确认了资产阶级革命的成果，建立了现代国家的管理制度。中国是世界上历史最悠久的国家之一，虽然在2,000多年前的古代文献中，就有“宪法”这个词语，但近代意义上的宪法同样是伴随着一场前所未有的巨大社会变革而出现的。
1840年鸦片战争以后，中国逐步沦为半殖民地半封建社会，西方列强野蛮入侵，封建统治腐朽无能，国家战乱不已，人民饥寒交迫，中国人民和中华民族遭受了世所罕见的深重苦难。中国人民为了救亡图存，奋起斗争，并在斗争中逐步认识到，要实现民族独立、人民解放和国家富强、人民富裕，就必须推翻封建专制统治，建立人民政权，对中国社会进行根本变革。在这个过程中，中国这片古老的土地上经历了数次革命，最终中国共产党领导的新民主主义取得了胜利；出现了数部宪法，最终起到维护国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安作用的，是我国的现行宪法，即《中华人民共和国宪法》。这部宪法以国家根本法的形式，确认了近代100多年来中国人民反对内外敌人、争取民族独立和人民自由幸福的奋斗成果，规定了国家的根本制度和国家生活中的重要准则，明确了国家的根本目的、根本任务以及确保这一目的和任务实现的制度和政策，从而为中国人民掌握国家权力，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家提供了根本保障。建国60多年尤其是改革开放30多年来，我们国家政治始终保持稳定，经济持续快速发展，人民生活水平不断改善，国际地位和影响力日益提高，每一个中国人的精神面貌都发生了根本性的变化。就香港而言，我们实现了以和平方式收回香港，推进祖国统一大业的目标，并且在这个过程中保持了香港繁荣稳定，保障了广大香港居民的基本权利和自由。国家建设和发展的所有成就，包括推进祖国统一大业和香港回归后取得的成就，都是在我国现行宪法所确立的社会政治秩序下取得的。
我国现行宪法之所以能够取得成功，是因为它建立在我国的历史和现实基础之上，以实现民族独立、人民解放和国家富强、人民富裕为目标，凝聚了我国各族人民的共同意志，选择了适合我国国情的发展道路，解决了国家生存与发展的重大问题，并且始终不渝地加以贯彻执行。其中就包括为实现国家统一而作出特殊的宪法安排。
二、宪法确立了人民的主体地位
在中国几千年封建统治下，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，占人口绝大多数的人民是封建王朝的统治对象，推翻封建专制统治，建立人民政权，就必须确立人民在国家的主体地位。我国宪法序言记载并确认了中国人民经过英勇奋斗，推翻封建专制统治、掌握国家权力的进程，宪法第二条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，第二章规定了公民的基本权利和义务，全面保障了人民的权利和自由，从而确立了人民在国家中的主体地位。按照宪法的规定，人民成为了国家的主人，在中国历史上是一个天翻地覆的变化，也是最重大的社会变革。基于国家的一切权力属于人民，宪法全面规定了人民怎么行使国家权力，怎么管理和建设国家，怎么实现国家富强、人民富裕。因此，宪法关于人民的主体地位的规定，既是对人民推翻封建专制统治斗争成果的确认，也是宪法所有规定的重要基石。
在宪法实施中，中央始终把坚持人民的主体地位放在首位。以中国共产党十八大报告为例，该报告在提出建设中国特色社会主义的总任务之后，紧接着提出要完成这一总任务必须牢牢把握的八条基本要求，其中第一条就是必须坚持人民主体地位。中央对香港的基本方针政策和香港基本法的各项规定，也体现了坚持人民主体地位。香港回归后，为什么要保持香港原有的资本主义制度和生活方式不变？这是充分考虑到香港居民的意愿；为什么可以授权香港特别行政区高度自治、实行“港人治港”？这是因为香港居民不仅是香港的主人，也是国家的主人。2004年4月，我在香港讲了这样一段话：推进香港民主逐步向前发展，是由我国的国体即国家的性质决定的。我们国家的国号是“中华人民共和国”。
宪法明确规定，国家的一切权力属于人民。国家的这一性质决定，我们国家的各级权力机关，包括从中央到地方的各级政权机关，都必须由人民通过民主选举产生，获得人民的授权，才能代表人民来行使对国家、社会的管治权。没有人民的授权，任何组织和个人都无权代表人民行使管治权。在这一点上，香港特区与内地是完全一样的。正是基于此，我国在1984年中英联合声明中就郑重宣布：“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。”“香港特别行政区立法机关由选举产生。”所以，在香港发展民主，最根本的依据是宪法，即宪法关于我们国家的性质以及人民在国家中具有的主体地位的规定。
三、宪法体现了人民的共同意志
宪法是国家的总章程，是人民行使国家权力的总章程，1949年中华人民共和国成立时，我国有五亿四千万人口，现在则有十三亿七千万人口，这么多人肯定会有不同想法、不同主张，按照哪种想法和主张来管理国家呢？宪法的一个重要功能就是把绝大多数人民的主张上升为国家的主张，把绝大多数人民对国家根本制度、基本原则以及所要实行的基本制度和政策的共同认识，即人民的共同意志，用根本大法的形式确定下来，作为国家一切活动的基本准则，作为建设一个文明富强的国家、实现人民共同富裕的基础。
1949年中国共产党领导中国人民取得新民主主义革命的胜利，建立人民当家作主的中华人民共和国，完成了近代以来中国人民和无数仁人志士梦寐以求的民族独立、人民解放的历史任务。经过近代以来100多年的艰苦斗争，中国人民的最大共识就是，要建设一个繁荣富强的国家，实现人民共同富裕，一是要坚持中国共产党的领导，二是要走社会主义道路。从1949年制定的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，到1954年制定的《中华人民共和国宪法》，所有规定都体现了中国人民的共同意志，但最核心的就是这两条。1982年修改宪法时，在宪法序言中对此作出了明确的规定，即“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”宪法序言是宪法的重要组成部分，是宪法精神的集中体现，与宪法条文具有同等的法律效力。有人说，宪法序言没有法律效力，这种观点是不能成立的。这是因为，第一，宪法是一个整体，决不能把宪法分割成有效力的部分和没有效力的部分。全国人大通过宪法时，从整体上赋予宪法最高法律效力。作为宪法不可分割的有机组成部分，序言当然不能脱离宪法的整体而成为没有法律效力的部分。第二，如果宪法序言没有法律效力，那么，“一个中心，两个基本点”的基本路线以及国家重大方针政策就会失去宪法保障。第三，宪法序言对宪法条文的实施具有重要指导意义，只有掌握序言的精神，才能深刻理解每个宪法条文的内涵、意义和作用。宪法序言关于坚持中国共产党领导和社会主义道路的规定是中国人民的共同意志，而且宪法序言具有法律效力，这就决定了违背宪法序言的规定就是违宪。1982年修改宪法时，解决历史遗留下来的香港问题已经提上了议事日程。宪法第31条关于设立特别行政区、在特别行政区可以实行特殊的制度和政策的规定，同样体现了全体中国人民的共同意志。需要特别指出的是，这一共同意志是在国家主体坚持中国共产党的领导和社会主义制度的前提下达成的，否定国家主体实行的基本制度和政策，必然动摇在特别行政区实行特殊制度和政策的基础。正如邓小平先生曾经指出的，“我们坚持社会主义制度，坚持四项基本原则（指宪法序言规定的坚持中国共产党领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想为指导，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路。——作者注），是老早就确定了的，写在宪法上的。我们对香港、澳门、台湾的政策，也是在国家主体坚持四项基本原则的基础上制定的。”“试想，中国要是改变了社会主义制度，改变了中国共产党领导下的具有中国特色的社会主义制度，香港会是怎样？香港的繁荣和稳定也会吹的。要真正做到五十年不变，五十年后也不变，就要大陆这个社会主义制度不变。”所以，国家主体坚持中国共产党领导的中国特色社会主义制度，在香港和澳门设立特别行政区，实行资本主义制度和政策，在宪法上是一个整体，都是全体中国人民的共同意志。
四、宪法规定了国家的根本政治制度
国家一切权力属于人民，那么，人民要怎么建立国家机构，行使国家权力，这就是通常所说的政体问题。宪法第二条在规定国家一切权力属于人民之后，紧接着规定，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会制度是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，从而成为国家的根本政治制度。按照我国宪法的规定，各级人民代表大会都是通过选举产生的，受人民监督，对人民负责；全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院、最高人民法院和最高人民检察院由全国人民代表大会产生，对全国人民代表大会负责；全国人民代表大会还行使立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权。根据宪法的规定，在全国范围内建立了人民代表大会制度和各级政权机构，人民通过这些政权机构有效地行使国家权力。事实证明，只有坚持人民代表大会制度，人民才能真正行使国家权力，国家才能得到有效的管理，脱离人民代表大会制度，人民就会失去管理国家的权力，国家就会陷入混乱，也就谈不上建设与发展，人民也就难于安居乐业，过上好日子。
按照宪法和香港基本法的规定，在香港特别行政区没有设立地方人民代表大会，而是根据“一国两制”方针政策和香港的实际情况，采用了一套以行政为主导的政治体制来实现和保障香港居民的民主权利。尽管如此，人民代表大会制度在香港特别行政区的治理中仍然具有重要的地位和作用。也就是说，人民代表大会制度作为包括香港在内的国家根本政治制度的性质没有改变。
首先，按照基本法第21条的规定，香港居民中的中国公民享有依法参与国家事务管理的权利。根据全国人民代表大会确定的名额和代表产生办法，由香港居民中的中国公民在香港选出香港特别行政区的全国人民代表大会代表，参与最高国家权力机关的工作。香港回归后，香港居民中的中国公民与其他所有中国公民一起在国家具有主体地位，是国家的主人，有权利参与国家事务的管理。怎么参与国家事务的管理？就是通过人民代表大会制度。其次，香港特别行政区是全国人民代表大会决定设立的，香港基本法是全国人民代表大会制定的，为什么全国人民代表大会有权决定设立香港特别行政区、制定基本法？这是宪法的规定，是宪法规定的人民代表大会制度决定的。第三，按照香港基本法的规定，全国人民代表大会具有基本法的修改权，全国人民代表大会常务委员会具有解释基本法、就基本法规定的事项作出决定的权力。为什么全国人民代表大会及其常务委员会有这样的权力？这同样是人民代表大会制度决定的。因此，人民代表大会制度作为国家的根本政治制度，不是离香港社会政治生活很远，而是已经成为香港社会政治生活的一部分。
五、宪法赋予了基本法特殊地位
宪法作为国家的最高法律规范，具有最高的法律效力，任何法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例都必须符合宪法，与宪法相抵触的，一律无效。这就提出一个问题，香港基本法中有许多规定与宪法规定不一致，怎么确保这些规定有效？答案是：宪法通过赋予基本法特殊地位来保障基本法规定的效力。这个问题通常被称为宪法与基本法的关系问题。
香港基本法从两个方面作出了规定：第一，基本法序言第三段规定，基本法是根据宪法制定的，这就肯定了宪法是包括香港在内的国家最高法律，具有最大的权威性和最高的法律效力。第二，基本法第11条规定，根据宪法第31条（即“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区实行的制度按照具体情况由全国人民表大会以法律规定。”——作者注），香港特别行政区实行的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以基本法的规定为依据。也就是说，在香港特别行政区实行的制度和政策，将以基本法为依据，宪法相应的规定不在香港特别行政区施行。这里有一个法理问题，即我们通常说宪法是“母法”，基本法是“子法”，“子法”是不能限制“母法”效力的，基本法第11条规定的法理是什么？这个问题的答案在于宪法第31条规定的性质，即宪法第31条是宪法的一项特别条款。宪法的适用和法律适用一样，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。既然宪法第31条已经授权全国人民代表大会以法律规定特别行政区实行的制度，那么按照宪法第31条，全国人民代表大会制定的基本法所规定的特别行政区制度和政策，就具有优先适用的地位。因此，基本法第11条规定的法理，是宪法特别条款与一般条款的关系问题，宪法关于社会主义制度和政策的规定不在香港特别行政区实施，是宪法第31条的效力所致，而不是基本法限制了宪法有关条文的效力。由于基本法是根据宪法制定的，基于宪法的最高法律效力，基本法第11条的另外一个含义是，如果不属于该条规定的范畴，仍然要适用宪法的规定。
全国人民代表大会通过基本法时，为了消除香港社会关于基本法是否符合宪法问题的疑虑，专门作出了《全国人民代表大会关于香港特别行政区基本法的决定》，宣布香港基本法是根据宪法并按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。对于这个决定，要从两个方面来理解，一是这个决定的前提就是宪法在香港特别行政区具有效力，基本法是根据宪法制定的，因此，基本法必须符合宪法，这种符合不是只符合宪法一个条文就可以，而是要全面符合宪法的规定。二是这个决定带有进一步明确宪法第31条含义的作用，宪法第31条的规定比较原则，特别行政区实行的制度是什么，宪法本身没有直接规定，全国人民代表大会关于基本法的决定，起到了宣告这种制度的具体内容的效果。因此，我们说宪法和基本法一起构成香港特别行政区的宪制法律基础。要理解香港特别行政区实行的制度的特殊之处，它的法律界限在哪里，要看宪法，要把它放在宪法规定的框架中来理解和执行。
六、宪法是“一国两制”的基础和保障
我在中国法学会举办的纪念现行宪法颁布30周年座谈会上讲过这么一段话：“我国现行宪法施行的30年，是中国特色社会主义现代化建设取得巨大成就的30年，是实现祖国统一大业取得重大进展的30年，也是我国国际影响力日益增长，成为维护世界和平主要力量的30年。如果把这30年来在我们国家土地上发生的一切比喻为宏伟的画卷，这幅画卷就是伴随着宪法的施行而展开的，这当中，‘一国两制’伟大构想成功付诸实施，是浓墨重彩的一笔。说它浓墨重彩，是因为香港和澳门保持原有的资本主义制度，却成为建设中国特色社会主义宏伟画卷的一个精彩局部。社会主义与资本主义是如此不同，是什么使它们共存于统一的国家之中，使这幅画卷成为一个整体？靠的就是宪法的调整，在‘一国两制’的实践中，宪法始终发挥着国家最高法律规范的作用。”
在贯彻落实“一国两制”和香港基本法过程中，强调要有宪法思维，这是由宪法在现代国家所具有的崇高地位决定的。宪法是“根本法”和“最高法”，这是宪法区别于一般法律的两个显着特徵，也是香港基本法实施中必须把握的。说宪法是“根本法”，是从宪法的内容上讲的，是指宪法“规定了国家的根本制度和根本任务”，解决的是国家政治、经济、文化、社会生活中带有战略性、全局性、长远性的问题，任何法律或者制度再特殊，也不能损害国家的根本制度和根本任务；说宪法是“最高法”，是从宪法效力上讲的，是指宪法“具有最高的法律效力”，任何法律或者制度，都不能与宪法相抵触。我们要深刻认识和把握宪法的这两个特徵，不断增强崇尚宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉性和主动性，才能真正使宪法成为全国各族人民的共同行为准则，才能确保香港基本法的实施不走样、不变形，从而确保国家持续稳定发展，确保香港的长期繁荣稳定，从而实现中华民族伟大复兴的中国梦。
扫描本文章到手机浏览
扫描关注新时社官方微信
